政府预算的编制即政府预算收支计划的预测及确定。编制预算意味着要考查财政资金过去的使用情况，分析已经实现的目标及其发生的成本，描绘出新的发展战略，并为将来的预算期分配新的资金资源。
各级预算应当根据年度经济社会发展目标、国家宏观调控总体要求和跨年度预算平衡的需要，参考上一年预算执行情况和本年度收支预测、有关支出绩效评价结果，按照规定程序征求各方面意见后，进行编制。根据上述要求，政府预算编制的依据包括以下几个方面。
(1)年度经济社会发展目标。年度经济发展目标是政府从宏观上对经济活动进行管理、调节的基本手段之一。它要求在编制政府预算时，必须与年度国民经济和社会发展目标相适应，根据年度社会经济中的生产、投资、流通、就业、物价以及教育、卫生等各项社会经济发展指标，综合地测算和确定年度预算收支规模和结构，编制年度政府预算。
(2)国家宏观调控总体要求。国家宏观调控的要求主要以国家法律、法规的形式体现，是国家权力机关和行政机关在财政经济活动等方面具有的强制性的行为规范，它是政府履行职能和实施宏观财经管理的依据和行为准则。政府预算又是国家管理社会经济事务、实施宏观调控的主要手段之一。因此，在编制政府预算时，应当符合国家宏观调控的要求，确保预算的科学合理性。
(3)跨年度预算平衡的需要。《预算法》中明确规定:各级预算应当遵循统筹兼顾、勤俭节约、量力而行、讲求绩效和收支平衡的原则。各级政府应当建立跨年度预算平衡机制。跨年度预算平衡机制是对单一年度预算平衡机制的一种改进,是指在财政预算编制、执行、监督等环节，建立跨年度、合理的平衡机制，更好地发挥财政宏观调控作用。它的内容包括预算编制跨年度平衡、规范超收的使用和短收的弥补、弱化收入预算考核、加强支出政策和支出预算的审查，硬化支出预算约束等。各级政府编制预算时应按照上述要求编制。
(4)上一年预算执行情况和本年度收支预测。上一年度预算执行情况是编制下年度预算草案的基础信息资料。除个别新增或取消的预算收支项目外，大部分预算收支项目都是稳定的，预算资金运动是一个连续不断的过程,过去和现在的许多特征都会延续到未来。因此，在编制预算草案时，应以上一年度预算执行情况为基础，剔除年度间的不可比因素，结合本年度税制、财务会计制度、企业经济效益状况、物价调整，以及工资、住房、医疗、教育、投资等体制改革对预算收支进行预测，综合测算编制。