作者｜刘旭 亢悦「国家外汇管理局外汇研究中心」
文章｜《中国金融》2022年第14期
2022年政府工作报告提出，要设立“金融稳定保障基金”，增强风险防范化解能力。4月初，中国人民银行就《金融稳定法（草案）》征求社会意见，提出要设立金融稳定保障基金。从国际实践看，为应对欧债危机，欧元区成员国于2010年设立了欧洲金融稳定基金（European Financial Stability Facility，EFSF，以下简称“稳定基金”）用于化解金融风险。经过十余年的运行，稳定基金的法律机制以及其在危机期间处置金融风险的案例值得研究和借鉴。
欧债危机催生了欧洲金融稳定基金
欧债危机是稳定基金建立的导火索，此前欧元区尚无统一救助机制。2008年国际金融危机爆发后，欧元区国家银行业坏账飙升，债务与GDP比率上升，主权债务脆弱性大幅升高。从评估结果来看，爱尔兰和西班牙的主权债务在2008～2010年显示出高度脆弱性，葡萄牙、希腊等国的债务脆弱性更是持续至2014年以后。面对欧债危机，欧洲中央银行（以下简称“欧央行”）并不具备最后贷款人职能，欧元区也无统一的债务重组机制或金融救助机制。2010年4月，希腊向国际货币基金组织（IMF）申请贷款援助。虽然IMF的全球贷款能力包括其所有基于配额的资源以及多边和双边借款安排，但由于其救助规则复杂、贷款能力有限，在对希腊的第一轮救助中仅提供了201亿欧元的贷款，远不能满足后者的债务纾困需求。与此同时，希腊只得通过签署双边协议向其他欧元区成员国筹措贷款529亿欧元。然而，这种双边贷款不仅法律条款繁复、筹资效率迟缓，而且也会推高贷款提供国家的债务水平。
为了更好地应对欧债危机，欧元区16个成员国于2010年5月在欧盟经济财政部长理事会框架下创立稳定基金。稳定基金采取公司化治理，由欧央行注资，欧元区成员国均为股东，持股比例与成员国认缴资本比例一致。凭借欧元区成员国的国家信用担保，稳定基金可发行不超过4400亿欧元的债券。稳定基金建立之初本来是充当一个为期3年的临时救助机制，但考虑到此后长期维护欧元区金融稳定的需要，欧洲理事会于2010年10月决定建立永久性的欧洲稳定机制（European Stability Mechanism，ESM）。2012年10月8日，欧洲稳定机制正式生效。
欧洲金融稳定基金的法律运行机制
2012年2月，欧元区成员国在前期《稳定基金框架协议》（EFSF Framework Agreement）的基础上，签署了《稳定基金条约》（ESM Treaty，以下简称《条约》）。《条约》建立了稳定基金的法律运行机制，对成员国的权利和义务、基金的决策程序、资金来源及使用等事项进行了规范。
董事会是稳定基金的统筹管理机构，董事由成员国金融领域负责人担任。董事会的统筹职能主要包括任命稳定基金管理总裁、提名理事会成员、作出重大决策。董事会有权决定稳定基金的法定代表人，由其主持董事会会议并在董事会指导下开展稳定基金的日常业务。来自各成员国的董事推荐本国的人选组成理事会，其主要职责是保证稳定基金在《条约》及董事会通过的其他法规框架下开展业务，同时理事会也承担一定的决策职能。
根据《条约》规定，对成员国的金融救助由欧盟委员会、欧央行等机构配合稳定基金共同执行。在成员国向董事会主席提交正式的救助申请后，欧盟委员会和欧央行共同对相关金融风险、债务的持续性和申请国资金缺口进行评估，稳定基金董事会根据评估结果作出救助决策并授权欧盟委员会、欧央行和IMF协商制定救助方案。在救助过程中，欧盟委员会、欧央行和IMF还会对申请国改革措施的完成情况进行实时监督。
稳定基金通过市场化方式募集资金，通常是根据拟发放的贷款发行一笔同样期限的债券来筹集资金。比如，2011年2月，稳定基金针对向爱尔兰提供的36亿欧元贷款发行了50亿欧元的债券，发行利率是掉期中间价（mid swap）加6个基点，即2.89%。此后，为保证用于救助的贷款有长期、可持续的资金来源，稳定基金着手建立“资金池”，资金通过发行短期国库券或长期债券获得。短期国库券为每月发行一份由3个月、6个月和12个月票据组成的欧元国库券（Euro bill），长期债券为发行不超过45年的欧元基准债券（Euro benchmark bond）。
从稳定基金的运行情况来看，其救助方式主要是提供贷款，但同时也包括从一级市场和二级市场购买申请国发行的债券以及直接对申请国的金融机构开展资本重组等多种工具。稳定基金的贷款将根据救助方案分批次给予申请国，主要用于宏观经济调节（即满足政府财政需要）和银行重组。贷款的偿还方式较为灵活：发放的本金根据贷款类型分为摊销偿还（即分摊在一定年限内）和贷款期限结束时全额偿还两种方式；贷款利息和救助服务费则根据救助方案可以按年度或月度支付。申请国还可申请还款延期，比如，2013年6月稳定基金董事会将爱尔兰、葡萄牙和希腊的救助贷款延长至2040年以后。
救助资金通常由稳定基金与其他国际机构和国家共同提供。例如，在对爱尔兰的金融救助中，爱尔兰自筹资金175亿欧元，稳定基金提供177亿欧元贷款，欧盟委员会和IMF分别提供225亿欧元，其他成员国合计提供48亿欧元。
重视申请国金融机构的能力建设
稳定基金启动以来，已对爱尔兰、葡萄牙、西班牙、希腊和塞浦路斯五个国家进行过金融救助。值得注意的是，稳定基金的救助过程均采取了“以救促改”策略：通过改革金融机构治理结构、完善金融监管，提升申请国的风险防控能力，实现欧元区金融稳定。
首先，资金救助必须以申请国开展经济改革为条件。比如，在爱尔兰救助协议中明确规定，提供救助的条件是缩减金融部门规模、降低银行杠杆率，同时通过税制改革、支出约束和政府增收等方式重建财政的可持续性。在稳定基金的监督下，爱尔兰如期完成了上述改革任务：关闭了两家主要银行，银行的存贷比显著下降；成立了国家资产管理公司单独处理银行坏账，与银行其他业务剥离开来；财政赤字与GDP的比率也从2010年的30%减至2012年的10%以下。
其次，救助的同时改善申请国银行的流动性、资本结构和公司治理。帮助申请国金融部门修复是救助基金的着力点，主要举措包括以下几点。一是稳定基金授权申请国银行使用稳定基金债券作为抵押品来获取流动性，有效提升存款人信心，缓解银行存款流失问题。二是银行通过重组可在短期内筹集更多资金，从而迅速改善资本充足率问题。三是对于银行的不良贷款问题，稳定基金通常根据不同情况分类施策：如果银行的不良贷款仅来自土地贷款和开发贷款，可成立资产管理公司（AMC）改善银行资产负债表；如果银行的不良贷款来自多个行业，那么仅成立资管公司是不够的，而是需要更加注重改善银行的内部能力；对于少数不良贷款率过高、无法通过改善内部能力解决问题的银行，则推动其依法破产。
最后，欧盟委员会负责申请国救助退出后的监督，并与欧央行共同进行事后审查。稳定基金建立了早期预警系统（Early Warning System，EWS）用于监督申请国能否及时还款。EWS将监测到的信息反馈给稳定基金内部风险委员会，一旦委员会认定存在偿还风险，便上报风险委员会董事会乃至稳定基金的董事会。该系统对申请国的短期流动性、金融市场融资能力、银行发展及长期的债务可持续进行定期评估。该系统自2016年起发布季度报告，着重对流动性预期、现金流数据和经济金融形势进行分析。
对我国建立金融稳定保障基金的启示
我国可借鉴欧洲金融稳定基金经验，在《金融稳定法》框架下，由国务院出台“金融稳定保障基金实施条例”，明确我国稳定基金的决策、执行和监督等机制。
一是建立高度统一的决策机制。金融稳定保障基金是国家层面应对重大风险的机制。从欧洲经验看，稳定基金董事会由欧元区各成员国代表组成，其决策有共同协议和投票两种方式。在涉及增发债券融资、改变股本、增加救助工具种类、与欧盟委员会或欧央行商议救助计划等重大事宜时，董事会均采取共同协商的方式决策。就我国而言，金融稳定保障基金的决策机制应在国务院金融委的统筹下，由“一行两会一局”及其他相关部委集体决策。
二是通过市场化的方式募集资金。欧央行和欧元区成员国为稳定基金提供资本，设立独立法人，但注册资本并不直接用于救助。救助基金主要来源于凭借稳定基金及其成员国的信用，在市场上面向全球投资者发行债券和票据进行融资。根据《金融稳定法（草案）》，我国的金融稳定保障基金主要向金融机构、金融基础设施等主体筹集资金。我国可借鉴欧洲经验，未来适时设立金融稳定保障基金独立法人，并通过市场化方式募集资金。此举可避免救助项目出现违约时对出资方的拖累。
三是金融稳定保障基金的使用可以推动金融机构改革为目标。欧洲稳定基金以推动申请国改革为条件开展救助，改革措施需经过欧盟委员会及欧央行反复论证。稳定基金联合欧盟委员会等机构，在救助过程中定期追踪申请国改革进度。我国也可借鉴经验，建立救助资金的使用及改革监督机制，充分发挥救助与改革双重作用，在“输血”的同时培育被救助金融机构的“造血”功能。
四是金融稳定保障基金与其他机构协同发挥作用。欧洲稳定基金并不是救助资金的唯一来源。实践中，稳定基金通常与欧盟委员会、欧央行、欧元集团以及IMF相互协调，共同发挥作用。我国可借鉴其经验，在国务院金融委统筹下，以金融稳定保障基金为平台，发挥部门之间协同效应，共同防范化解重大风险。 ■
（责任编辑 张林）