如何理解扩内需战略？

（二）历年12月政治局会议与中央经济工作会议对“需求”的定位变化梳理

1、2015-2016年的年终政治局会议和中央经济工作会议均以“适度扩大总需求”作为表述，且将其置于供给侧改革的从属地位，即需求端的重点是不使需求下降太快、以稳为主。因此，这两年的政治局会议和中央经济工作会议对“需求”基本上没有值得关注的表述。

2、2017-2019年连续三年的年终政治局会议以及2017年的中央经济工作会议均未提及“需求”，2018年和2019年的中央经济工作会议则分别提出“稳定总需求”和“释放国内市场需求潜力”。整体上看，这三年对于“需求”而言呈现姿态越来越低的特征，对应着需求端压力越来越大的现实。

3、2020年12月11日政治局会议将之前多次使用的“需求侧管理”表述调整为“需求侧改革”，不过当年的中央经济工作会议则继续使用了“需求侧管理”这一表述。2021年的年终政治局会议和中央经济工作会议在需求方面均仅提及了“住房需求”，并指出我们面临“需求收缩、供给冲击、预期转弱”三重压力。

4、2022年中央经济工会议将“着力扩大国内需求”放在2023年经济工作的第一位，并在会议前先后发布了《扩大内需战略规划纲要（2022-2035年）》和《“十四五”扩大内需战略实施方案》两份政策文件，足见目前扩内需的地位已经被提的很高，其背景是目前国内需求不足已经是经济基本面的最主要矛盾。

疫情以来，被多次提及的“扩内需战略”在一定程度上取代了过去的“需求侧管理”和“需求侧改革”提法，意味着需求端的重要性和政治定位在提升，已由先前附属于供给侧改革的地位逐步上升为主导地位，其中内需尤为重要。也即，内需端未来五年甚至十五年将会有政策层面的持续发力支持，扩内需将会成为未来的主要工作方向，不再附属于供给侧改革。

（三）扩内需的基本范畴：保为“内需”？

在进一步讨论“扩内需战略”之前，有必要明晰何为“内需”这个概念。供给和需求是经济学意义上对应的两个概念，理论上二者在量、价、期限、结构等方面应基本一致，保持基本平衡，否则便需要通过所谓的“供给侧改革”和“需求侧改革”来进行校正。

这里的“内需”通常是国内需求，是从需求端与支出端来国民经济运行的一种分解，是国内生产总值“三驾马车”中的主体部分，包括消费需求、投资需求以及进口需求三大部分。因此，扩内需具体可体现为扩大消费需求、提升投资需求、优化进口需求等内涵。

（四）本轮扩内需战略更注重消费端，且容忍度更高

中国的扩内需战略曾在97年亚洲金融危机和08年次贷危机前后被人们熟知，前者主要通过房改来实现，后者则主要通过四万亿刺激计划来实现，即住房消费与基础设施投资。不过，从中央经济工作会议的表述来看，本轮扩内需战略可能会更注重消费端，且容忍度更高，即各地可以在扩内需方面放开手脚。例如，2022年中央经济工作会议明确提出“把恢复和扩大消费摆在优先位置”“支持以多种方式和渠道扩大内需”。

二、“扩内需战略”的背景：外需不稳+内需不畅，必要性与迫切性已非常之高

（一）今年以来需求端三驾马车：消费最弱、外需超预期、投资政策性助力修复

今年以来，三驾马车呈现出“消费最弱、外贸超预期、投资政策性助力修复”的组合特征，市场化、自发性的国内需求总体疲弱。具体看，

1、今年前11个月，以美元计价的进出口金额、出口金额与进口金额同比分别增长5.90%、9.10%和2.00%，贸易顺差规模达到8020.40亿美元，同比增幅高达38.95%，是三驾马车中表现最亮眼的。不过，数据上看主要得益于出口的大幅增长（代表内需的进口数据并不理想）。

2、今年前11个月，社会消费品零售总额同比下降0.10%，11月当月社会消费品零售总额同比更是大幅下降5.90%，成为三驾马车中表现最弱的一项。

3、今年前11个月，固定资产投资总额同比增长5.30%，考虑到民间投资同比增速仅1.10%、房地产开发投资同比大幅下降9.80%以及基建投资同比增速和制造业投资同比增速分别高达8.90%和9.30%，意味着固定资产投资实际上是由政策层面支撑的，市场化的民间投资表现依然偏弱。特别是今年前11个月的固定资产投资规模仅52万亿，虽然高于2020-2021年的49.96万亿和49.41万亿，但低于2016-2019年期间的53.85万亿、57.51万亿、60.93万亿以及53.37万亿元，因此投资端的持续性似乎也存疑。

（二）外需波动幅度较大且权重不高，很难对其寄予过高期望和持续性依赖

从历史走势来看，不像消费端和投资端有相对明确的趋势和稳定性可以把控，外需的波动性实际上非常大、占经济总量的权重相对低且受到的内外影响因素也比较多（如全球金融危机、贸易摩擦、区域经济及政治动荡等），对我国经济增长的扰动亦很难预测。特别是考虑到，未来五年的外需环境依然呈现出较为复杂且不太乐观的特征，因此很难对其有所倚重。

例如，2006年高点时外贸对国我经济增速的拉动大致2个百分点左右（06年以前也曾拉动4个百分点的经济增速），2008年金融危机则拖累经济增速4个百分点左右，而2010年以来的十年时间里，外贸对我国经济增速的影响大致在-1.20-3.00个百分点的区间内。

（三）疫情前消费增速便已连年下滑，预计后面最多也只能修复至5-6%的增速水平

事实上自2008年金融危机以来，我国消费增速便进入了一个长期下滑的通道中，虽然当时在一系列刺激政策的推动下，一度在2011年修复至前期高点90%左右，但方向上却急转直下。也即自2011年起的连续八年时间里，社会消费品零售总额当月同比和累计同比分别下降至疫情前2019年7%和8%左右的低位水平（下降幅度达12个百分点左右）。

本轮疫情之后，消费端再受重创，短期内消费的进程取决于政策层面的支持。进一步看，疫情前的2019年前11个月，社会消费品零售总额为37.29万亿；而疫情以来的历年前11个月（即2020-2022年），社会消费品零售总额分别为35.14万亿、39.96万亿和39.92万亿，即疫情三年社会消费品零售总额的年均增速仅为2.30%，远远低于疫情前的7-8%的水平。考虑到，消费本身有一定惯性（一旦形成习惯很难明显改变），且更多取决于收入水平的变化与资本市场的表现，这意味着后续消费可能很难回到疫情前的水平，能够修复到80%左右就已经很不错，也即预计后续最多也只能修复至5-6%的增速水平。

（四）投资端需要真金白银支持，加大债务和去杠杆压力

相较于消费端与外需端而言，投资端的需求一直以来是我国稳定宏观经济大盘的稳定器，甚至是助推器。历史上看，基建在2009年以及2014-2018年期间曾成为稳增长的重要帮手，近年来在民间投资整体较为低迷的情况下政府投资扮演着更为重要的角色。

不过，投资端需要有真金白银投入，与之相对应的代价便是债务压力的不断攀升和产能过剩问题可能越来越突出，并由此带来一次又一次的债务周期和政策周期。

三、扩内需战略的方向和逻辑主要是什么？

（一）大的方向：补上2022年的内需缺口

从“扩内需战略”的背景来看，补上2022年的内需缺口应是大的方向。2022年前11个月，社会消费品零售总额同比下降0.10%、房地产开发投资同比大幅下降9.80%，较2019-2021年期间的均值（4.98%和7.07%）分别低4.88和16.87个百分点，因此推动2023年社会消费品零售总额与房地产开发投资不断向2019-2021年均值回归应是比较明确的方向，特别是消费端的均值回归最为重要，而房地产开发投资能够保持正增长即可。

与此同时，由于今年以来民间投资累计同比增长1.10%，已经高于2019-2021年期间的均值，但整体仍处于低位，因此推动2023年民间投资继续保持一定增长亦显得很有必要，唯有如此才能使民间投资与房地产开发投资不会对整体投资端形成拖累。

（二）三驾马车维度的考虑

1、从目前的方向来看，外需改革的主要着力点应是通过多边体系平滑波动、畅通内循环，积极扩大先进技术、重要设备、能源资源等产品进口。具体看，通过推动亚太经济一体化、“一带一路”等多边贸易体系来平滑外需的波动，降低对美欧等经济体的过度依赖，如RCEP的签署、积极加入CPTPP（没有美国的TPP）以及走进中东等等；扭转历年以来“重出口+轻进口”的政策导向与市场传统认知，通过加强进口等方式推动人民币国际化。

事实上从国际主要货币的发展轨道来看，一国货币的全球化流通通常遵循“跨境贸易计价结算货币—储备货币—锚货币”的基本路径，因此人民币贸易跨境结算应可作为人民币国际化的必然逻辑起点，这其中比较关键的路径之一是进口而非出口。

2、未来一段时期，投资端在三驾马车中仍将继续发挥关键作用，但“有效投资”的理念意味着投资端将会更侧重于“两新一重”以及国家安全及战略领域。其中的关键在于，激活民间投资活力、拓宽投资空间。具体包括加大制造业技术改造、设备更新和扩大战略新兴产业投资；加快5G商用步伐；加强人工智能、工业互联网、物联网等新基建；加大新型基础设施、新型城镇化、交通水利等重大工程和重大项目建设投资力度以及补齐基础设施、市政工程、农业农村、公共安全、生态环保、公共卫生、物资储备、防灾减灾、民生保障等领域短板。这里的重大工程包括实施川藏铁路、西部陆海新通道、国家水网、雅鲁藏布江下游水电开发、星际探测、北斗产业化等，重大项目则包括推进重大科研设施、重大生态系统保护修复、公共卫生应急保障、重大引调水、防洪减灾、送电输气、沿边沿江沿海交通等。

3、相较于投资需求的关键性作用，消费端在三驾马车中具有基础作用，且这一作用会有所增强，大致的发力点如下：

（1）继续升级传统消费、培育新型消费以及适当增加公共消费。具体来看，通过加快教育、育幼、养老、医疗、文化、旅游、体育、信息、住房、绿色等服务消费和新型消费来优化消费结构，并推动线上消费（如互联网医疗、线上体育和教育等）和线下消费有效融合。

（2）通过新型城镇化战略的推进开拓城乡消费市场，培育海南岛等国际消费中心城市，并放宽消费领域的市场准入，通过完善节假日和落实带薪制度等扩大节假日消费，提高消费机会。此外，还要提升消费能力，即通过资本市场改革、个人所得税专项附加扣除政策、优化消费环境（如消费者权益保护）、加强社会保障等举措增强消费能力。

（三）落脚点：近期两份扩内需政策文件

规划纲要和实施方案进一步细化了扩内需战略的内涵，这应被作为未来政策的落脚点。

1、挖掘内需潜力的路径主要是新型城镇化和城乡区域协调发展，这意味着扩内需的路径本质上是下沉，即以县域为重要载体的新型城镇化和新市民、乡村振兴等。具体可以参见《“十四五”新型城镇化实施方案》（2022年6月发布）

2、继《国家新型城镇化规划（2021—2035年）》之后，再次提出“遏制投资投机性需求”，这意味着高层对地产行业的中长期态度未发生变化，但住房消费的地位应是有所提升，因此地产行业的销售端仍会有政策层面的加持。

3、重提“促进共享经济等消费新业态发展”，意味着近两年备受政策层面规范的共享经济领域开始重新受到鼓励。

4、传统消费中的健康概念、智慧交通、智能家电家居及免税业和消费中心城市是亮点，服务消费中的银发经济、文旅消费、体育消费、家政服务等亦是亮点。

5、制造业投资、重点领域补短板投资以及新基建是视点（即两新一重）。

6、推进超大特大城市瘦身健体，严控中心城市规模无序扩张，支持经济发展优势区域增强经济和人口承载能力，严格控制建设高耗能、高排放项目，防止盲目投资和重复建设，支持引导中西部和东北地区依托资源要素禀赋并在充分考虑资源环境承载能力基础上承接国内产业梯度转移。

7、在战略新兴产业方面，要推动人工智能、先进通信、集成电路、新型显示、先进计算等技术创新和应用，加快生物医药、生物农业、生物制造、基因技术应用服务等产业化发展，发展壮大新能源产业，推进前沿新材料研发应用，促进重大装备工程应用和产业化发展及加快大飞机、航空发动机和机载设备等研发。

8、在土地要素市场化改革方面，提出要探索建立全国性的建设用地指标和补充耕地指标跨区域交易机制，加快培育发展建设用地二级市场、推动不同产业用地类型合理转换、探索增加混合产业用地供给，逐步形成与市场价格挂钩动态调整机制以及充分利用市场机制盘活存量土地和低效用地等等。

9、有序推动基础设施领域不动产投资信托基金健康发展，通过多种方式盘活存量资产，规范有序推进政府和社会资本合作，鼓励金融机构依法合规提供更多直达实体经济的金融产品和服务。健全政府性融资担保体系。增强资本市场对实体经济的融资功能，提高直接融资特别是股权融资比重，扩大债券融资规模、推进债券市场互联互通。

10、发挥京津冀、长三角、粤港澳大湾区等地区先导示范效应，打造面向东北亚、中亚、南亚、东南亚的沿边开放合作门户。

11、在产品进口方面，要拓宽优质消费品、先进技术、重要设备、关键零部件和重要能源资源进口渠道，支持国内产业转型升级需要的技术、设备及零部件进口，鼓励研发设计、节能环保、环境服务等生产性服务进口，扩大与人民生活密切相关的优质商品、医药产品和康复服务等进口，支持边境贸易创新发展，持续办好中国国际进口博览会、中国进出口商品交易会、中国国际服务贸易交易会、中国国际消费品博览会等。

12、创新更多适应家庭财富管理需求的金融产品，增加居民投资收益。探索通过土地、资本等要素使用权、收益权增加中低收入群体要素收入。

13、增加劳动者特别是一线劳动者劳动报酬，加强对高收入者的税收调节和监管。

14、坚决遏制耕地“非农化”、严格管控“非粮化”，确保种子安全、口粮绝对安全、谷物基本自给，实施重要农产品保障战略，实现生猪基本自给、其他重要农副产品供应充足。

四、扩内需战略的实施理论上对应着宽松的政策环境

（一）“供给侧改革”一般是通过紧缩的政策环境来给予支撑的，而扩内需战略的实施在理论上需要有宽松的政策环境配合。否则需求在紧缩的政策环境中不仅不会得到释放、反而还会萎缩，造成供给需求两端螺旋式收缩的局面。

（二）实际上，这和美联储的政策逻辑基本是一致的，即美联储是通过紧缩的货币政策抑制其国内需求来对抗通胀，而中国则是需要通过扩内需战略来激活刺激需求，自然而然需要宽松政策环境的呵护。我们注意到，近期层面对此亦有所明示，如2022年8月18日的国常会提出“推动降低企业综合融资成本和个人消费信贷成本”、10月8日的《关于金融工作情况的报告》亦提出“降低企业综合融资和个人消费信贷成本”。

最后需要指出的是，疫情以来扩内需被多次提及，并写进十四五规划，但从这两年的实际情况来看，并不理想。特别是，和供给侧相比，需求端更多是市场的自发主动行为，政策层面能够起到的作用以引导为主，很有限。因此，扩内需的效果如何最终仍取决于市场预期和信心的变化，而影响市场预期和信心的因素有很多，包括但不限于政策、资本市场及内外环境的变化，这意味着扩内需战略实际上是一项系统工程，需要有足够力度来改变市场预期。

（完）

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